Porto de Santos: o cabo de guerra que trava um dos maiores leilões da história

Um terço do comércio exterior brasileiro passa pelo Porto de Santos. Quando se olha só para a movimentação de contêineres, o peso é ainda maior: 40%.

Só que o maior porto da América Latina está no limite. A capacidade instalada dá conta de embarcar 5,9 milhões de contêineres por ano. Em 2023, foram 4,7 milhões. Em 2024, 5,4 milhões. Em 2025… justamente 5,9 milhões. Estrangulou. E agora?

A solução está na mesa do governo federal desde janeiro do ano passado: leiloar uma área subutilizada do porto para a construção de um novo terminal de contêineres, com capacidade para lidar com 3 milhões deles por ano; ou seja, o bastante para ampliar a capacidade atual em um terço.

Sempre vale lembrar: o terreno do porto pertence à União. O poder público decide o que fazer com cada área – se ela deve virar um terminal de grãos, de combustíveis, de contêineres… – e determina o investimento necessário para as obras. Aí leiloa a concessão e a firma que pagar mais leva.

Nos planos, o futuro terminal para “caixotes gigantes” ganhou o nome de Tecon 10, e o governo estipulou um investimento obrigatório de R$ 6,5 bilhões. Trata-se do maior leilão portuário da história – e um dos maiores do setor de infraestrutura em geral. O lance mínimo para levar a concessão, por 25 anos, é de R$ 500 milhões. Ainda assim, não faltam interessados.

Mas o leilão travou, porque há um cabo de guerra na definição das regras. E não são pendengas meramente burocráticas. O que acontece ali reflete uma disputa global. Vamos aos detalhes.       

A ‘verticalização’ dos armadores

Dois agentes disputam o mercado de terminais de contêineres mundo afora. De um lado, estão os “armadores”; do outro, as operadoras de terminais.

Armadores são as grandes companhias de navegação, que operam navios de carga. Os logos delas estão visíveis o tempo todo na traseira dos caminhões, quando os contêineres pegam a estrada, ou quando se passa perto de portos: Maersk, MSC, CMA, Hamburg Süd (que hoje é parte da Maersk).

Essas companhias são o sistema circulatório do comércio mundial. Se um empresário tem uma fábrica de sapatos e precisa mandar 10 mil pares para a Europa, não vale a pena fretar um navio para isso. Isso é carga para dois contêineres, só.

O responsável pela entrega vai ligar para uma armadora. E eles vão dizer: “Olha, toda quarta-feira, às 10h, tenho um navio saindo de Santos para o Porto de Antuérpia. Você precisa deixar a carga no terminal até segunda”. 

Os armadores, no fim das contas, servem como linhas de ônibus para cargas. Os barcos vão encostando de porto em porto, e os contêineres sobem e descem, como passageiros de transporte público.

Só que os armadores têm ampliado seus tentáculos para além desse papel. Cada vez mais, têm operado as “rodoviárias” desse sistema. No caso, os terminais de contêineres.

Essas companhias têm deixado de ser só clientes dos portos para administrar os terminais em que seus navios atracam. Trata-se de um processo de “verticalização”, no jargão corporativo – justamente o mesmo que acontece quando uma companhia de ônibus compra uma rodoviária ou uma companhia aérea se torna dona de aeroporto. No fim do dia, isso reduz custos do negócio principal.

No mundo, quatro armadores já estão entre os dez maiores operadores de terminais de contêineres: Maersk, MSC, CMA e Cosco. Seus terminais nos portos mundo afora movimentam, juntos, 154 milhões de contêineres. Ou 18% do total.

Em Santos, a presença dos armadores é ainda mais marcante. Dos três terminais de contêineres, dois estão com as armadoras. O maior é o Tecon Santos, com capacidade para 2,5 milhões de contêineres. Ele pertence à terceira maior companhia de navegação do mundo, a francesa CMA.

Depois vem o BTP (Brasil Terminal Portuário), com 2 milhões. Trata-se de uma joint venture entre a MSC, da Suíça, e a Maersk, da Dinamarca – as duas maiores armadoras do planeta, nessa ordem.   

Juntas, eles comandam 75% da operação de contêineres no Porto de Santos.

Só o menor dos terminais, com capacidade para 1,4 milhão de contêineres por ano, fica com uma operadora “bandeira branca”, que não tem uma companhia de navegação por trás. Esse fica a cargo da Dubai Ports World, dos Emirados Árabes Unidos.

Ao elaborar o leilão do Tecon 10, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) quis aproveitar a oportunidade para reduzir a concentração de armadores – e aumentar a concorrência. Como? Dizendo que abriria o edital apenas para firmas que não operam hoje no porto de Santos. 

A Maersk não gostou.

Em junho de 2025, processou a Antaq e pediu mudanças nas regras. A dinamarquesa alegou que as condições eram injustas por natureza, já que elas restringiriam a concorrência dentro do próprio leilão. A MSC cogitou fazer o mesmo. No fim, a Justiça negou o pedido, mas o clima de insegurança jurídica ficou.

O próprio fato de Maersk e MSC dividirem um terminal em Santos, o BTP, mostra o quanto a operação no porto é importante para cada uma. “Essa é uma situação rara. Armadores tão grandes não gostam de dividir terminal. Eles dividiram porque havia restrição de capacidade”, diz Alfonso Gallardo, sócio-diretor da A&M Infra, um braço da consultoria Alvarez & Marsal que trabalha com armadoras e operadoras. “Certamente o sonho de cada uma era estar sozinha no BTP.”

Com o Tecon 10, o sonho do terminal 100% próprio estaria mais perto, não fosse a restrição a firmas que já operassem em Santos. 

Mas isso mudaria mais tarde – não exatamente da forma que os armadores desejavam. Em dezembro, ficou aprovado que o leilão acontecerá em duas fases. 

Na primeira, entram só operadores bandeira branca. Caso não saia nenhum vitorioso, aí sim, os armadores podem entrar.

Golias X Golias

Nada disso significa que os operadores bandeira branca sejam companhias mais modestas que os armadores. A China Merchants, uma das interessadas no Tecon 10, movimenta, em 26 países, 150 milhões de contêineres por ano – quase o mesmo número dos quatro maiores armadores juntos. 

A própria Dubai Ports, que está no Porto de Santos, não fica muito atrás: são 90 milhões de contêineres por ano.

Outros “mamutes” que, segundo a Antaq, estão de olho no leilão são a PSA International, de Singapura (100 milhões de contêineres), e a Hutchison Port Holdings, de Hong Kong (87 milhões).

Não se trata, portanto, de uma briga de Davi versus Golias. Todos são Golias. Mas a intenção de tirar os armadores da primeira fase faz sentido de qualquer forma, porque a própria concentração deles é severa no Brasil.

O trio que está em Santos – Maersk, MSC e CMA – tem de 85% a 90% do mercado no Brasil. Note bem: não o de terminais de contêineres, o de navegação mesmo, seu negócio principal.

Isso deixa o nosso mercado menos acessível para as concorrentes globais delas – a Cosco, da China; a Evergreen, de Taiwan; a One, do Japão, para citar algumas. E menos concorrência pode produzir de tudo. Só não produz fretes mais baratos.

“Liberar” o Tecon 10 para outro armador, mesmo que seja um dos concorrentes de fora, seria menos eficaz para aumentar a concorrência do que ver o novo terminal nas mãos de um operador bandeira branca.

Isso não significa, porém, que o fenômeno da verticalização esteja restrito aos armadores. A JBS, por exemplo, é uma grande usuária de transporte via contêiner – na versão refrigerada, para levar carne. E desde 2024 opera o Porto de Itajaí (SC), que movimentou 387 mil contêineres no ano passado; boa parte deles com frangos e suínos. De vários clientes, mas dela própria também.

 A JBS Terminals – nome desse braço logístico dos irmãos Batista – também tem interesse no Tecon 10. E tal como as outras operadoras aguarda a versão derradeira do edital. 

Mas isso talvez esteja longe. Quando definiu o leilão em duas fases, em dezembro, o discurso do governo era o de que o edital sairia em março. Mas o desenho ali continua em discussão – basicamente, a cláusula que impede os armadores. Em 23 de fevereiro, o ministro dos Portos e Aeroportos, Sílvio Costa Filho (Republicanos), admitiu que ainda não há um cronograma para o leilão.

Na última sexta (6), a entidade que representa os 20 maiores armadores do mundo no Brasil publicou um anúncio no jornal Valor Econômico defendendo que o leilão aconteça em fase única, sem restrições. A novela continua.

E Alfonso Gallardo, da A&M Infra, resume o drama: “Tem gente mais pessimista, tanto no governo quanto na iniciativa privada. E tem gente ainda esperançosa – não sei se otimista, mas esperançosa.”